II. S z e m i n á r i u m - Az Európai Unió kívülről

Az Európai Uniót létrehozó szerződések

Az Amszterdami Szerződés

Az Amszterdami Szerződést, amely módosítja az Európai Unióról szóló szerződést, az Európai Közösségeket létrehozó szerződéseket és bizonyos kapcsolódó okmányokat, az állam- és kormányfők 1997. június 16-17-i, amszterdami ülése hagyta jóvá, és a tagállamok meghatalmazott képviselői 1997. október 2-án írták alá, szintén Amszterdamban. (A szerződés 1999. május 1-én lépett életbe.)

Előzmények
Az Amszterdami Szerződés az 1996. június 21-22-én, Firenzében tartott csúcsértekezlettel megnyitott és az 1997 júniusában, Amszterdamban befejezett kormányközi konferencia eredményeit foglalja magában. Mind a konferencia összehívásának, mind az újabb szerződés létrehozásának az oka az volt, hogy a Maastrichti Szerződés nem tudott minden továbbfejlesztésre előirányzott kérdésben eljutni a valamennyi tagállam részéről kívánatosnak tartott megoldáshoz. Ezért már e szerződés "N" cikke előirányozta egy kormányközi konferencia összehívását 1996-ra, az "A" és "B" cikkekben megjelölt uniós feladatok és célok megvalósítását jobban elősegítő, a Maastrichti Szerződést az integráció mélyítésének irányában továbbfejlesztő intézkedések kidolgozására.

A kormányközi konferencián egyik súlyponti feladatként a Maastrichti Szerződés által bevezetett politikák és együttműködési formák felülvizsgálatával foglalkoztak. Ezen belül a konferencia kiemelt figyelmet fordított:
- az Unió külpolitikai mozgásterének szélesítésére és képességének erősítésére,
- a belső biztonság erősítésére a bel- és igazságügy terén teendő újabb intézkedésekkel,
- a demokratikus legitimáció növelésére,
- a transzparencia, a polgárközeliség továbbfejlesztésére,
- a rugalmas integrációs lépések lehetőségének megteremtésére, a közösségi "acquis" szerepének egyidejű fenntartása mellett.

A keleti kibővülés lehetőségeinek mind kedvezőbb megítélése emellett előtérbe állította az Unió intézményeinek működőképességével kapcsolatos kérdéseket; az intézmények továbbfejlesztésének módjait, eszközeit, hiszen nyilvánvaló, hogy egy nagyobb létszámú Európai Unió csak az intézményrendszer megújításával maradhat működőképes.

A kormányközi konferenciát komoly előkészületek előzték meg. Az Unió legfontosabb szervei: a Bizottság, a Tanács és az Európai Parlament is külön-külön stratégiai jellegű anyagokat készítettek a tagállamok képviselőiből álló, szűk körű ún. reflection group ("gondolkodó csoport") részére. E csoport a munkáját - az Európai Tanács madridi értekezletének megbízása alapján - 1995. június 2-án Messinában kezdte meg, és a kormányközi konferenciát megnyitó firenzei csúcstalálkozó anyagainak az előterjesztésével fejezte be.
A kormányközi konferencia közel egyéves időtartama alatt két rendkívüli csúcsot is tartottak, és mind az ír, mind a holland elnökség igen intenzív tevékenységet fejtett ki a konferencia kezdetben lassan kibontakozó munkájának eredményessé tételéért.

A szerződés tartalma
Az 1997. október 2-án aláírt szerződés három részből (15 cikkből), valamint jegyzőkönyvekből és nyilatkozatokból áll.
Az első rész tartalmazza az alapszerződések kiegészítéseit és módosításait, öt cikkben és több mint száz bekezdésben.

A második rész az Európai Közösségeket létrehozó szerződések szövegének egyszerűsítéséről és egységes rendbe való foglalásáról rendelkezik hat cikkben, az említett szerződések több mint száz cikkét és számos jegyzőkönyvét, valamint mellékleteit érintően. A harmadik rész a záró rendelkezéseket tartalmazza, valamint rendelkezik az Európai Unióról szóló szerződés cikkeinek átszámozásáról és egységes szerkezetbe foglalásáról.

Mindezek eredményeképpen az Amszterdami Szerződés hatálybalépését követően mind az Európai Gazdasági Közösség létrehozásáról, mind az Európai Unióról szóló szerződések megújulnak, nemcsak tartalmilag, hanem szerkezetileg és a cikkek számozását illetően is.
Az Amszterdami Szerződéshez 13 jegyzőkönyv tartozik. Köztük olyanok, amelyek pl. rendelkeznek a "schengeni acquis"-nak (Schengeni Egyezmény) az Európai Unió kereteibe való integrálásáról, az európai intézményekről, figyelemmel az EU kibővülésére, a menedékjogról, a szubszidiaritás és az arányosság elveinek alkalmazásáról. A szerződéshez kapcsolódik továbbá 51 olyan nyilatkozat, amelyet a konferencia elfogadott, és 11 olyan nyilatkozat, amelyet tudomásul vett.

Az Amszterdami Szerződés az alábbi témakörökben fejlesztette tovább az Európai Közösség elsődleges jogát:

a) az alapvető jogok terén, valamint a szabadság, a biztonság és a jog érvényesülésének elősegítésére a tagállamok alkotta térségben (az egységes belső piac, a gazdasági és monetáris unió politikai dimenziókban való továbbfejlesztéseként),

b) a polgár és az Unió kapcsolata, a polgárközeliség erősítése terén,

c) a közös kül- és biztonságpolitika terén az Unió cselekvőképességének növelése érdekében,

d) az Unió intézményei és eljárásai terén,

e) megteremti a kereteket szorosabb integrációs lépések bevezetésére a tagállamok egy-egy csoportjának ebben való érdekeltsége esetén. (Ez az ún. flexibilitási, azaz rugalmassági elv alkalmazása.)

Részletesebben:
a) Az Amszterdami Szerződés újólag megerősíti azokat az alapelveket, amelyeken az Európai Unió nyugszik (szabadság, demokrácia, emberi jogok és jogállamiság). Ezek betartását a tagság előfeltételévé teszi (1. cikk 15. pont), továbbá felhatalmazást ad arra, hogy ha ezeket az elveket egy tagállam komolyan és tartósan megsérti, a Tanács minősített többséggel, az Európai Parlament meghallgatását követően határozzon az érintett tagállam szavazati jogának és egyéb jogainak a felfüggesztéséről, az érintett tagállam kötelezettségeinek a változatlanul hagyása mellett.

Ami "a szabadság, biztonság és jog térségének" a fokozatos kiépítését illeti, itt részben a Schengeni Egyezmény tartalmának az EU-szerződésbe való beépítéséről, részben a Maastrichti Szerződés 3. pillérét érintő rendelkezéseknek az 1. pillérhez való átcsoportosításáról van szó. Ezek a rendelkezések olyan területeken hoznak létre közösségi politikát, mint a vízumpolitika, a menekültügy és menedékjog, az EU külső határainak ellenőrzése, a bevándorlás, együttműködés a polgári jogi kérdésekben. Ezeken a területeken a szerződés hatálybalépését követő első öt évben a Tanács - a Bizottság javaslatára és az Európai Parlament meghallgatásával - egyhangúan dönt. Az öt év elteltét követően viszont egyhangúlag határozatot hozhat arról, hogy a közös döntéshozatali (kodecíziós) eljárásra tér át.
Nagy-Britannia és Írország derogációval rendelkezik (azaz kívül marad) a fenti rendelkezéseket illetően, de bármikor dönthet úgy, hogy csatlakozik valamely határozathoz. E két tagállam nem tagja a Schengeni Egyezménynek. Dánia esetében eltérő a helyzet: 1996-ban aláírta a Schengeni Egyezményhez való csatlakozásáról szóló jegyzőkönyvet, s csak azoknak az intézkedéseknek a tekintetében élvez derogációt, amelyeket az Amszterdami Szerződés cikkei alapján hoznak.

A harmadik pillér, a bel- és igazságügyi együttműködés fennmaradó részeit "A rendőrségről és a bűnügyekben való igazságügyi együttműködésről szóló rendelkezések" című fejezet tartalmazza (1. cikk 11. pont). Ezek célja: harc a terrorizmus, a kábítószer-kereskedelem, a csalás és más bűncselekmények ellen, ill. ezek megelőzése, a rendőrség, a vámszervek és az igazságügyi szervek, valamint az Europol révén.

b) Az Unió polgárait érintő változtatások és újítások közül a két legjelentősebb az, hogy az Amszterdami Szerződés szövege tartalmaz egy új, önálló foglalkoztatási fejezetet (2. cikk 19. pontja szerint), másrészről elfogadja és a szerződés szövegében rögzíti az Európai Szociális Chartában és a Munkások Alapvető Szociális Jogainak Közösségi Chartájában lefektetett célokat, előirányozza a megvalósításukat szolgáló intézkedéseket (2. cikk 22. pont). Az 1998 áprilisában megalakult brit munkáspárti kormány ugyanis bejelentette készségét a szociálpolitikai együttműködésben való részvételre.

A foglalkoztatási fejezet előirányozza egy foglalkoztatási bizottság létrehozását, amelynek az a feladata, hogy a tagállamok közötti információcsere és együttműködés, valamint összehasonlító elemzések és "kísérleti projektumok" útján elősegítse a foglalkoztatás magas szintjének elérését. Bár ezek a lépések még nem járnak harmonizációs kötelezettségekkel vagy pótlólagos költségvetési kiadásokkal, ezen a területen is megtörténtek a kezdeti integrációs lépések. Jól mutatja e kérdésnek az Unión belüli politikai jelentőségét, hogy az Európai Tanács már 1997 novemberében (vagyis a szerződés hatályba lépte előtt) egy rendkívüli, csak a foglalkoztatásnak szentelt értekezletén részletes akcióprogramot fogadott el e feladatok megoldására.

A szociálpolitika területén a fő célok: az élet- és munkafeltételek javítása (társadalombiztosítás és szociális védelem, a dolgozók egészségének és biztonságának védelme a munkahelyi környezetben), valamint a foglalkoztatottság növelését elősegítő különféle feltételek létrehozása-javítása (különös tekintettel a munkaerőpiacról kirekesztett személyek integrálására, a nők és férfiak esélyegyenlőségének biztosítására a munkaerőpiacon, harmadik országok állampolgárainak foglalkoztatására). A Közösség akciója kétféle: egyrészt szabályoz, másrészt előmozdítja a tagállamok együttműködését, koordinálja tevékenységüket. A szabályozás irányelvek megállapításával, minimális feltételek előírásával történik - tárgykörtől függően többségi döntéshozatallal vagy egyhangúsággal.

A polgárközeliséget javító változtatások körébe sorolható az a rendelkezés is, hogy az európai állampolgárokat közvetlenül érintő egyes politikákat illetően (környezetvédelem, egészségügyi politika, fogyasztóvédelmi-fogyasztói politika, csalás elleni küzdelem) a határozatokat a jövőben minősített többségi szavazással és az EP-vel közös döntéshozatali eljárással hozzák (2. cikk 26-34. pont).

Ebbe a témakörbe sorolhatók a transzparencia javítására és a szubszidiaritás alkalmazásának elősegítésére tett lépések is. Az előbbit szolgálja az a rendelkezés, amely viszonylag széles körben hozzáférhetővé teszi a közösségi dokumentumokat (2. cikk 45. pont). A szubszidiaritásról pedig külön - csak e kérdéssel foglalkozó - jegyzőkönyvet csatoltak az Amszterdami Szerződéshez.

c) Az Amszterdami Szerződés (1. cikk 10. pont) kimondja, hogy az Uniónak közös kül- és biztonságpolitikát kell kialakítania és megvalósítania, a kül- és biztonságpolitika valamennyi területét érintően, a szerződésben rögzített célokkal.

A célok megvalósításához meg kell határozni a közös kül- és biztonságpolitika elveit és általános irányelveit, dönteni kell a közös stratégiákról (ez új elem), közös akciókat kell jóváhagyni, közös állásfoglalásokat kell elfogadni, és meg kell erősíteni a tagállamok közötti rendszeres együttműködést a politika végrehajtásában. A közös kül- és biztonságpolitika elveinek, általános irányelveinek és közös stratégiáinak meghatározása az Európai Tanács szintjén, egyhangúsággal történik. A tagállamok kormányközi alapon folyó együttműködése tehát lényegében nem változott meg, mindazonáltal több olyan módosítást fogadtak el, amelyek áttekinthetőbbé és hatékonyabbá tehetik a második pillér működését.

Bár a második pillért illetően továbbra is uralkodó marad az egyhangúságon alapuló döntéshozatal, a konstruktív tartózkodás intézményének bevezetése lehetővé teszi ennek megkerülését. A közös akciókat, közös pozíciókat és az azok végrehajtására szolgáló lépéseket minősített többséggel lehet meghozni, ami jelentős előrelépésnek tűnik. Ezt azonban ellensúlyozza az, hogy bármelyik állam lényeges nemzeti politikai megfontolásokra hivatkozva megakadályozhatja ezt, és ekkor az ügyet az Európai Tanács elé kell terjeszteni, ahol a döntéshozatal egyhangúsággal történik.

A közös kül- és biztonságpolitikát a jövőben a közösségi költségvetésből finanszírozzák. (A finanszírozandó tételek: választási megfigyelők, EU-különmegbízottak, konfliktusmegelőzés, béke- és biztonságteremtő intézkedések, pénzügyi támogatás leszerelési intézkedésekhez, hozzájárulás nemzetközi konferenciákhoz stb.) Az ezt szabályozó intézményközi egyezményt elfogadták.

Megváltozik az EU külső képviselete. Az eddigi ún. trojka helyébe (az előző, a működő és a soron következő elnökség külügyminisztere) a jövőben a működő elnökség külügyminisztere, a Bizottság képviselője és a Tanács főtitkára, mint a közös kül- és biztonságpolitika fő képviselője (High Representative) lép, és ezzel egyértelműbbé válik az EU külpolitikájának arculata és folyamatossága. E képviselők munkáját egy stratégiai tervező és figyelemfelhívó (early warning) egység fogja támogatni. Az egység a tagállamok, a Bizottság, a Főtitkárság és a Nyugat-európai Unió (WEU) szakértőiből áll majd, és a Tanács főtitkárának alárendelve dolgozik.

Erősödik az EU és a WEU közötti kapcsolat, de az utóbbit nem integrálják az Európai Unióba. Az EU igénybe veheti majd a WEU operatív kapacitásait, a szerződésben újonnan rögzített ún. petersbergi feladatok megoldására (humanitárius feladatok, mentőegységek, békefenntartó feladatok, mint válságmegoldó harci bevetések, beleértve a béketeremtő intézkedéseket).
Ezzel létrejött egy átfogó cselekvési eszközrendszer, amelynek segítségével az EU a korábbinál határozottabb szerepet vállalhat a nemzetközi rendszerben.

d) Az intézményrendszer továbbfejlesztése terén csupán kisebb lépések történtek, de a legjelentősebb problémákat nem sikerült megoldani. A változások közül kiemelendő, hogy megerősítették a Bizottság elnökének a szerepét (részt vesz a biztosok kiválasztásában, hatáskört kap az Unió politikai irányvonalának kidolgozásában, és növekszik mozgástere a Bizottságon belül a feladatok szétosztásában). Erősödik a demokratikus legitimációja azáltal, hogy noha erre a posztra a Tanács tesz személyi javaslatot, jóváhagyása az Európai Parlamenten keresztül történik (3. cikk 1. és 2. pont).

A bizottsági tagok számát 20 főben korlátozták. Az első bővítési kör során a nagy tagállamok lemondanak a két bizottsági helyük egyikéről, de csak akkor, ha előzőleg sikerül megállapodni a szavazatok súlyozásának újraszabályozásában. Legalább egy évvel azelőtt, hogy az EU tagjainak száma meghaladja a 20-at, össze kell hívni a tagállamok kormányképviselőinek a konferenciáját, hogy áttekintsék a szerződéseknek az intézmények összetételéről és működéséről szóló rendelkezéseit (Jegyzőkönyv az intézményekről, kitekintéssel az Európai Unió bővítésére). A jegyzőkönyvben rögzített megoldás nem kielégítő és vitatott voltára utal, hogy a tárgyalások legutolsó "pillanataiban" létrejött erről a kérdésről egy - a fentiekkel nem teljesen összhangban lévő - külön belga-francia-olasz nyilatkozat, amelyet végül a szerződés szövegének szerkesztői a konferencia által csupán tudomásul vett és nem elfogadott nyilatkozatok keretében csatoltak a szerződés szövegéhez.

Ez a nyilatkozat megállapítja, hogy a kormányközi konferencia alapján az Amszterdami Szerződés nem teljesíti azokat a követelményeket, amelyeket az Európai Tanács madridi értekezlete az intézmények működésének lényegi továbbfejlesztése szempontjából szükségesnek minősített, és ennek a megoldását az említett országok elengedhetetlen feltételnek tartják az első csatlakozási tárgyalások lezárásához. Ezek az országok fontosnak tartják a minősített többségi szavazáson alapuló döntéshozatal lényeges kiterjesztését is.

Az Európai Parlament tagjainak a számát 700-ban maximálták (3. cikk 3. pont).
Az EP jogai a korábbiakban említett két területen kívül (az Európai Bizottság elnökének jóváhagyása, valamint annak megállapítása, hogy valamely tagállam tartósan megsértette az alapvető jogokat) elsősorban azzal szélesedtek, hogy a közös döntéshozatali eljárás alkalmazását 23 területre növelték. Ebből 16 terület esetében a tanácsi döntéshozatali eljárás is változott: átkerültek a minősített többségi szavazással történő döntéshozatali eljárás körébe. Az ún. együttműködési eljárás alá tartozó területek a közös döntéshozatal (kodecízió) körébe kerültek.

A többi közösségi intézmény, mint az Európai Bíróság, a Gazdasági és Szociális Bizottság és a Régiók Bizottsága hatáskörét is bizonyos tekintetben bővítették.

e) A szerződés külön fejezetét képezi - és a korábbiakhoz képest új integrációs elemet jelent - "A szorosabb együttműködésről szóló rendelkezések" című, más néven "flexibilitási" fejezet, amely azt kívánja elősegíteni, hogy egy-egy kérdésben, egy-egy területen az integráció előrehaladásában érdekelt országok lépéseit az integrációra alkalmatlan (vagy abban az időszakban alkalmatlan), azt nem kívánó tagállamok ne blokkolhassák. Ezért létrehoztak egy általános klauzulát, amely meghatározza a szűkebb együttműködés alapvető feltételeit, és két külön záradékot, amelyek az első és a harmadik pillér tekintetében pótlólagos előfeltételeket rögzítenek ilyen szűkebb együttműködés létrehozásához. A második pillér, azaz a közös kül- és biztonságpolitika terén nem hoztak létre külön záradékot.

A WEU keretében a konstruktív tartózkodás és az intenzívebb együttműködés lehetőségein keresztül szintén megvannak a rugalmassági lehetőségek.
Egyéb területeken többségi határozattal hoznak döntést a szorosabb együttműködés megkezdéséről. Minden tagállam rendelkezik azonban egyfajta vétójoggal, ha nemzeti érdekei ellentétesek a tervezett intézkedéssel.

Forrás: Hargita Árpádné: Az Amszterdami Szerződés. In: Európa Kislexikon, BKE Vezetőképző Intézet, Budapest, 1999.

A Maastrichti Szerződés és az 1996-97. évi kormányközi konferencia

Az Európai Unióról szóló szerződést két kormányközi konferencia készítette elő: az egyik a gazdasági és monetáris unió (GMU) létrehozásával foglalkozott, a másik a politika unió kialakításának mikéntjét járta körül. Az előbbit az ún. Delors-jelentés alapján, a másodikat Kohl és Mitterrand 1990 áprilisában tett közös kezdeményezésére hívták össze. Mindkét konferenciáról az Európai Tanács 1990. júniusi dublini értekezletén döntöttek, és 1990. december 14-15-én nyitották meg őket Rómában. A kormányközi konferenciák egy-egy évet tartottak, egymással párhuzamosan folytak, azzal a céllal, hogy a 12 tagállamból álló Közösség fokozatosan unióvá, azaz a tagállamok átfogóan integrált és cselekvőképes szövetségévé váljon.

A szerződést 1992. február 7-én írták alá, és 1993. november 1-jén lépett hatályba. Az aláírást követő tagállami ratifikáció több országban referendumot igényelt. Az ír referendum nagy, a francia kisebb többséggel fogadta el. A dán referendumon a szerződés először megbukott, majd másodszor - közbenső kompromisszumos megoldások keresése alapján és az ennek szentelt edinburgh-i csúcstalálkozó eredményeinek figyelembevételével - nyert elfogadást. Németországban alkotmánymódosítás volt szükséges a szerződés elfogadásához.

Előzmények
Az Európai Unió mint cél többször szerepelt közösségi állam- és kormányfői megnyilatkozásokban, dokumentumokban. 1971 elején hozzá is kezdtek - a Werner-terv alapján - a gazdasági és monetáris unió létrehozásához. A terv - a Bretton Woods-i pénzügyi rendszer összeomlása, az 1973-74. évi olajválság, valamint a német és francia érdekek és felfogások közötti koncepcionális ellentétek miatt - megbukott. A gondolat ismét megjelent az Európai Unióról szóló 1983. június 19-i "ünnepélyes nyilatkozatban", az Európai Parlamentnek az Európai Unió létrehozásáról szóló, 1984. február 14-i szerződéstervezetében, majd az egységes belső piac létrehozásának befejezését az Európai Közösség elé feladatként állító, 1987. július 1-jén hatálybalépett Egységes Európai Okmányban.

Az Európai Tanács az 1988. évi hannoveri ülésén bizottságot hozott létre a gazdasági és monetáris unió lehetséges menetrendjének megvizsgálására. Az Európai Tanács 1989 júniusában Madridban a jelentést stratégiaként fogadta el. A kérdés megvitatására 1990 decemberében Rómában összehívott kormányközi konferencia, amelynek tevékenységére nagymértékben hatottak az Európában eközben végbemenő nemzetközi politikai események (német újraegyesítés, a Közép- és Kelet-Európában történő alapvető fordulatok, ezeknek az országoknak a növekvő érdeklődése az EK-beli tagság iránt, az EK ebből eredő azon félelmei, hogy ez az integráció mélyülésének rovására történik), előtérbe helyezte az integráció mélyítését, a gazdasági és monetáris unió irányában történő egyidejű előrelépéssel való összekötését. Az ezen az alapon elindított tárgyalássorozat vezetett el - kompromisszumos megoldásként - az Európai Unióról szóló szerződés 1991. decemberi aláírásához, ill. - további kompromisszumok elfogadásával - a szerződés 1993. november 1-jei hatálybalépéséhez.

A szerződés tartalma
A szerződés három pillérre állította az Európai Uniót, az alábbiak szerint:

a) A korábbi EGK-t létrehozó szerződésre, amely kibővült a gazdasági és monetáris unió létrehozásával, további közösségi politikákkal vagy már meglévők megerősítésével (szociálpolitika, szakképzés, ifjúsági politika, kultúra, egészségügy, fogyasztóvédelem, transz-európai hálózatok, iparpolitika, gazdasági és szociális kohézió, kutatás és technológiafejlesztés, környezetvédelem ), ill. ezekben való integrációs lépésekkel, valamint egy új integrációs elemmel, az ún. uniós állampolgárság intézményével. (Módosításra került az Európai Közösséget alkotó másik két közösség, a Szén- és Acélközösség, valamint az Atomenergia Közösség alapító szerződése is, de e módosítások alapvetően a szerződések intézményi, döntéshozatali elveinek az egységesítésére irányulnak.)

b) Az EU közös kül- és biztonságpolitikájára, amely a szerződésben megjelölt célokat szolgáló közösségi akciókra irányul.

c) A bel- és igazságügy területén folytatandó együttműködésre, egy sor konkrétan megjelölt, közös érdekű ügyben és témakörben (többek között: a menekültügyi és bevándorlási politikában, a kábítószerek és a terrorizmus elleni harcban való rendőrségi együttműködésben).

A szerződést szövegszerűen áttekintve - a szöveg szerinti sorrendben - a következő érdeklődésre számot tartó elemek emelendők ki:

A preambulum megjelöli a célokat, melyek:
- az európai integráció új fokra emelése,
- az integrációs szervek munkájában a hatékonyság és a demokrácia erősítése, azzal a céllal, hogy a rájuk bízott feladatokat egységes szervezeti keretben jobban meg tudják oldani,
- a nemzetgazdaságok erősítése és konvergenciájának elérése, az egységes stabil valutát is magában foglaló gazdasági és monetáris unió létrehozása,
- a belső piac megvalósítása, valamint a kohézió és a környezetvédelem erősítésének keretében a tagállamok gazdasági és szociális előrehaladásának elősegítése (és olyan politikák követése, amelyek biztosítják, hogy a gazdasági integráció során elért eredményekkel párhuzamosan egyéb területeken is előrehaladás következzék be),
- az uniós állampolgárság létrehozása,
- közös kül- és biztonságpolitika létrehozása (ehhez hosszabb távon közös védelmi politika tartozik, amely később közös védelemhez is vezethet),
- az állampolgárok szabad mozgása, biztonságuk egyidejű garantálásával.

I. cím: Közös rendelkezések

A közös rendelkezések kiterjednek a jövendő Unió stratégiájára, egységes intézményi kereteire, a közösségi tevékenység, a döntéshozatal koherenciájára, az Európai Tanácsnak mint politikai irányító szervnek a helyére és feladataira. A cél a döntéshozatal demokratikus elemeinek erősítése. E rendelkezések kifejezetten hangsúlyozzák a tagállamok nemzeti identitásának tiszteletben tartását, az EU-nak az emberi jogok és alapszabadságok iránti elkötelezettségét, a szubszidiaritás elvének a közösségi döntéshozatalban történő alkalmazását.

II. cím: Rendelkezések az EGK-t létrehozó szerződés módosításáról

E rész behatóan foglalkozik a gazdasági és monetáris unió második és harmadik szakaszának jellemzőivel és feltételeivel. Ez a témakör az uniós egyezmény talán legkidolgozottabb és a - jegyzőkönyveket és nyilatkozatokat is figyelembe véve - legterjedelmesebb része. Ennek legfőbb elemei:
A GMU második szakasza 1994. január 1-jén lépett hatályba.

Létrejött az Európai Monetáris Intézet, amelynek feladata volt, hogy javaslatot dolgozzon ki az Európai Központi Bankok Rendszerének a GMU harmadik szakaszában való működésére, és terjessze ezt elő határozathozatalra az Európai Központi Bank felállításakor. (A szerződés rögzíti, hogy az Európai Központi Bank politikailag - kormányoktól és társadalmi szervezetektől - független, hattagú igazgatóságát nyolc évre választják.) A szerződés előirányozta, hogy a nemzeti központi bankok 1997. január 1-jéig a kormányoktól függetlenné válnak. A valuták árfolyamát visszafordíthatatlanul az ECU-kosár szerint határozzák meg.

A GMU harmadik szakaszára való áttérés feltételeit a szerződés 109/j. cikke jelöli meg, és 5. és 6. jegyzőkönyve konkretizálja, pontos konvergenciakritériumokat határozva meg:
- A költségvetési hiány nem haladhatja meg a GDP 3%-át, az államadósság pedig a GDP 60%-át.
- Árstabilitásnak kell érvényesülnie olyan módon, hogy a vizsgálatot megelőző évben az adott ország inflációs rátája legfeljebb 1,5 százalékponttal haladhatja meg annak - vagy annak a legfeljebb három - országnak az inflációs rátáját, amely vagy amelyek az árstabilitás tekintetében a legjobbak (fogyasztói árindexek alapján mérve az inflációt).
- Az adott országban az árfolyam-ingadozás az Európai Monetáris Rendszer (EMS) által előírt sávok között maradjon a vizsgálatot megelőző legalább két évben, bilaterális árfolyamát pedig nem értékelhetik le az említett időszakban.
- A hosszú lejáratú hitelek átlagos kamatlába nem haladhatja meg 2 százalékpontnál többel a vizsgálatot megelőző egy évben annak - vagy annak a legfeljebb három - tagállamnak a mutatóját, amelyek az árstabilitásban a legjobb eredményt érték el.

A szerződés részletesen előírta a felkészülés teendőit a Közösség intézményei és a tagállamok részére egyaránt. A Tanácsnak ellenőriznie kell a kritériumok teljesítését. A felkészüléshez az országok konvergenciaterveket terjesztenek a Tanács elé. A szerződés lehetőséget ad a szankcionálásra, ha a tagországok nem teljesítik az elfogadott előirányzatot a költségvetési hiány csökkentésére. A szerződés előirányozta, hogy ha 1997 végéig nem döntenek a harmadik szakaszra való áttérés időpontjáról, akkor ez 1999. január 1-jén megkezdődik, és az Európai Tanácsnak megfelelő összetételű tanácsnak kell 1998. július 1- jéig döntenie arról, hogy mely tagállamok vesznek ebben részt. A kimaradó tagállamokra kivételes szabályozás érvényesül. Legalább kétévente, de egy derogációval (kivételes szabályozással) rendelkező tagállam kérésére a Tanács ennél gyakrabban is felülvizsgálja a kritériumok teljesülését, és - pozitív döntés esetén - a tagállam csatlakozik a GMU harmadik szakaszához, átvéve az addigi acquis communautaire-t.

Az Európai Gazdasági Közösség, amelynek elnevezését az Európai Unióról szóló szerződés Európai Közösségre módosította, megőrzi a korábbi közösségi politikáit, sőt ezek ki is bővülnek (kulturális politikával, az egészségüggyel, a fogyasztóvédelemmel, a transz-európai hálózatok létrehozásával és fejlesztésével és az iparpolitikával). A Közösség tevékenysége bővül az általános és szakmai képzés, az ifjúságpolitika, a kutatás és a technológiai fejlesztés terén való belső együttműködéssel.

A szerződés szélesítette a gazdasági és szociális összetartás feladatait. Egy új, ún. Kohéziós Alapot hozott létre, amely a környezetvédelem, valamint a közlekedési infrastruktúra fejlesztéséhez, a transz-európai hálózatok projektumainak létrehozásához járul hozzá. Az alapból való részesedést két feltételhez kötötte:
- az adott ország mutatója kevesebb legyen, mint a közösségi átlagos egy főre jutó GNP 90%-a (vásárlóerő- paritáson számítva),
- rendelkezzék a gazdasági konvergencia teljesítését eredményező programmal, a szerződés 104.c cikkének megfelelően.
(A Kohéziós Alapból az 1999 végéig tartó pénzügyi időszakban Spanyolország, Portugália, Írország és Görögország részesedik.)

A Közösség szerveit és döntéshozatali eljárását illetően a szerződés - az 1987-ben hatálybalépett Egységes Európai Okmányhoz képest - további előrelépéseket tesz a demokratizálás irányában, bár a változások összességükben nem elégítették ki a várakozásokat. A korábbiakban is meglévő szervek, azaz az Európai Parlament, az EK Tanácsa, az EK Bizottsága, az Európai Bíróság kiegészülnek - a Közösség ötödik szerveként - az Európai Számvevőszékkel. Emellett a közösségi döntéshozatali eljárás demokratizálása céljából új intézmény alakul, a Régiók Bizottsága, amely regionális és helyi kollektívák képviselőiből áll. (Jogi státuszát tekintve ez a szerv az Európai Bizottság ugyanolyan tanácsadó segédszervezete, mint a korábbiakban létrejött Gazdasági és Szociális Bizottság. Konzultációs joga azokban az esetekben van, ha azt a szerződés a meghatározott rendelkezésekben kimondja.)

Az Európai Tanács az Európai Unió állam- és kormányfőinek, valamint a Bizottság elnökének az 1960-as évek vége óta rendszeresen ülésező csúcsértekezlete, s noha alapvető fontosságú aktuális és stratégiai kérdéseket érintően politikailag és gyakorlatilag az Unió legfőbb döntéshozó szervének minősíthető, jogi értelemben továbbra sincs besorolva a döntéshozatali struktúrába. A szerződés közös rendelkezéseinek D cikkében az Európai Unió fejlődéséhez szükséges impulzusokat adó és e fejlődés általános politikai célkitűzéseit meghatározó szervként jelenik meg, amely minden üléséről jelentést tesz az Európai Parlamentnek, valamint évente írásos jelentést ad az Unió előrehaladásáról. Jogilag így változatlanul a Tanács a legfőbb döntéshozó szerv.

Az Európai Parlament (EP) szerepe a Közösség döntéshozatali folyamatában a Maastrichti Szerződéssel erősödött, mindemellett a vélemények többsége szerint továbbra is fennmaradt az ún. demokráciadeficit, azaz az EP szerepének nem kielégítő volta. Az EP-nek a szerződés sokféle feladatot szánt:

a) A Római Szerződésben az EP szerepe a döntéshozatalban az ún. konzultációs mechanizmuson keresztül érvényesült. (A Parlament véleményét a Tanács meghallgatja, de a döntésében nem köteles figyelembe venni.) Eredetileg egy kivétel volt: a Közösségek zárszámadásának jóváhagyása, amely teljességgel a Parlament hatáskörébe tartozott.

b) Az Egységes Európai Okmány bevezette az ún. kooperációs eljárást (a Parlament meghatározott időtartamon belül javasolhat módosítást - a végső fázisban, az esetek többségében, a Tanács minősített többséggel dönt). Az Egységes Okmány - új eljárásként - meghatározott esetekben a Tanács döntésének előfeltételeként előírta az EP egyetértését.

c) Az Európai Unióról szóló szerződés tovább bővítette - a fentiek megtartása mellett - a döntéshozatali eljárási formákat. Bevezette az Európai Parlament és a Tanács közös döntéshozatali eljárását (pl. a dolgozók szabad áramlása, a letelepedési jog és a szolgáltatások legfontosabb kérdései, a nem gazdasági természetű új politikák körében), valamint az ún. információs döntéshozatali mechanizmust (meghatározott esetekben a tanácsi döntés előtt a Parlamentet tájékoztatni kell).

A harmadik országokkal vagy nemzetközi szervezetekkel létrehozandó nemzetközi szerződések kötésének rendje oly módon szabályozott, hogy az Európai Közösséggel szerződések:
- a közös kereskedelempolitikát érintően a Tanács minősített többségű döntésével (113. és 228. cikkek szerint),
- a társulás létrehozására a Tanács egyhangú határozatával, a Parlament tagjainak abszolút többséggel hozott egyetértő véleménye alapján (238. cikk szerint) köthetők,
- általános felhatalmazás alapján (a 235. cikk szerint, azaz "ha a Közösség tevékenysége szükséges annak érdekében, hogy a Közös Piac keretében egyik célja megvalósuljon, és erre a hatáskör a jelen szerződésben nincs meg" szövegezéssel definiált esetben) történő nemzetközi kötelezettségvállalásról a Parlamenttel való konzultáció után a Tanács rendelkezik; a szerződéskötéshez egyhangú döntés szükséges.

A Közösséget érintő nemzetközi szerződések megkötéséről tehát minden esetben a Tanács dönt. A Parlament egyetértésére, jóváhagyására olyan megállapodások megkötéséhez van szükség, amelyek külön intézményi keretet hoznak létre, jelentős pénzügyi hatással járnak a Közösségre nézve, ill. olyan jogi dokumentum megváltoztatását igénylik, amely - az Európai Unióról szóló szerződéssel bevezetett - ún. közös döntéshozatali eljárással jött létre.

III. cím: Rendelkezések az Európai Szén- és Acélközösséget létrehozó szerződés módosításáról

IV. cím: Rendelkezések az Európai Atomenergia Közösséget létrehozó szerződés módosításáról

V. cím: Rendelkezések a közös kül- és biztonságpolitikáról

VI. cím: Rendelkezések a bel- és igazságügyi együttműködésről

VII. cím: Záró rendelkezések

Az "N" cikk foglalkozik a módosítási eljárás feltételeivel, valamint előirányozta 1996-ra a szerződés meghatározott céljaival összefüggésben kijelölt "revíziós" konferencia összehívását. Az "O" cikk foglalkozik az új tagok felvételének szabályozásával.

Jegyzőkönyvek és nyilatkozatok

Az Európai Unióról szóló szerződéshez 17 jegyzőkönyv, 33 nyilatkozat, valamint az Európai Tanács 1992. december 11-12-i ülésén, Edinburgh-ban elfogadott részletes elnöki konklúziók tartoznak.

A jegyzőkönyvek közül egy-egy biztosítja a lehetőséget Dániának, valamint az Egyesült Királyságnak, hogy a Tanácsot notifikáció útján értesítsék arról, hogy részt kívánnak-e venni a GMU harmadik szakaszában. További jegyzőkönyv rendelkezik az EU 11 tagállama között a szociálpolitika egyeztetéséről, az egyeztetett intézkedések végrehajtásában való együttműködésről kötött megállapodásnak a közösségi intézményrendszer igénybevételével való működtetéséről, és tudomásul veszi, hogy a megállapodásban és az ezzel kapcsolatos tevékenységben az Egyesült Királyság nem vesz részt. Több jegyzőkönyv foglalkozik a GMU második és harmadik szakaszában mutatkozó feladatok, a harmadik szakaszra való áttérés feltételeinek részletezésével, egy-egy tagállam esetében felmerülő specifikus szabályozást igénylő kérdésekkel (pl. Dánia esetében a második ingatlan - gyakorlatilag üdülő - megszerzésére vonatkozó korlátozó rendelkezések fenntarthatóságával).

A nyilatkozatok körében különösen fontosak az 1992. december 11-12-i edinburgh-i csúcstalálkozón Dánia és az Európai Unióról szóló szerződés tárgyában elfogadott elnöki konklúziók. Ezekben az Európai Tanács emlékeztet arra, hogy az Európai Unióról szóló szerződés csak mind a 12 tagállam (a finn, svéd és osztrák csatlakozás előtti Unióról van szó!) alkotmányjogi előírásainak megfelelően végrehajtott ratifikációt követően léphet hatályba, megerősíti a minél korábbi hatálybalépés jelentőségét, a szerződés "R" cikke értelmében, a meglévő szöveg újratárgyalása nélkül.

A Dánia által a "Dánia Európában" címmel a tagállamok elé terjesztett dokumentum alapján az Európai Tanács határozatot hozott, összehangolva az ott kifejtett kérdéseket az Európai Unióról szóló szerződésben foglaltakkal. A Tanács leszögezte, hogy a meghozott határozat, ill. a létrejött megállapodás kizárólag Dániára érvényes, és nem alkalmazható más jelenlegi vagy jövőbeli tagállamra.

A Dániát érintő konklúziók a következők:
a) Az uniós állampolgárságra vonatkozóan: a szerződés II. címében szereplő rendelkezések az uniós állampolgárságról kiegészítő jogokat biztosítanak, és az ott specifikált kiegészítő védelmet nyújtják. Semmi esetre sem lépnek tehát a nemzeti állampolgárságról szóló rendelkezések helyébe. Azt, hogy egy személy rendelkezik-e egy tagállam állampolgárságával, kizárólag az adott tagállam belső joga határozza meg.

b) A gazdasági és monetáris unió tekintetében: Dánia, élve a szerződéshez csatolt jegyzőkönyvben számára biztosított döntési lehetőséggel, ezennel kijelenti, hogy nem kíván részt venni a GMU harmadik szakaszában. E notifikáció a határozat hatálybalépésével egyidejűleg érvénybe lép. Ebből következően Dánia nem vesz részt az egységes valutaövezetben, nem kapcsolódik a gazdaságpolitika azon szabályaihoz, amelyek a GMU harmadik szakaszában lévő országokra érvényesek, és fennálló hatáskörét a monetáris politikájában a belső rendelkezéseinek megfelelően gyakorolja. Ugyanakkor a GMU második szakaszában teljes mértékben részt vesz, és az Európai Monetáris Rendszer (EMS) keretében folyó együttműködésnek is résztvevője.

c) A védelmi politikát illetően: az állam- és kormányfők tudomásul vették, hogy Dánia - a Nyugat- európai Unió felkérésére - ennél a szervezetnél megfigyelői státuszt foglal el. Azt is tudomásul vették, hogy az Európai Unióról szóló szerződés semmiképpen sem kötelezi Dániát arra, hogy belépjen a Nyugat-európai Unióba. Dánia ezért nem vesz részt az Unió azon határozatainak és intézkedéseinek a kidolgozásában és végrehajtásában, amelyeknek védelempolitikai vonatkozásai vannak, de nem is akadályozza meg a tagállamokat abban, hogy e területen szorosabb együttműködést építsenek ki.

d) Az igazságügyet és belügyet érintő együttműködésben Dánia korlátlanul részt vesz.

e) A záró rendelkezések szerint Dánia - saját alkotmányos követelményeivel összhangban - bármely pillanatban közölheti a többi tagállammal, hogy ezzel a határozattal vagy ennek egyes részeivel nem kíván élni. Ebben az esetben Dánia valamennyi, az EU keretében hozott rendelkezést, amely addig hatályba lépett, teljes mértékben alkalmazni fogja.

Az Európai Tanácsnak a szociális, fogyasztói és környezetvédelmi politikáról, valamint a jövedelemelosztásról szóló nyilatkozata garantálja a magasabb igényű normák alkalmazhatóságát, valamint azt, hogy mindenki követheti a saját jövedelemelosztási politikáját.

Az Európai Unió három pillére

Az Európai Unió ma számos területen él a tagországok által ráruházott hatalommal. Mindenekelőtt a közös piacon és az agrárpolitikában, de kompetenciája kiterjed a kultúrára, az oktatásra, a környezetvédelemre stb.

A Maastrichti Szerződés az Európai Uniót három pillérre helyezte a különböző döntési folyamatok és a "közösséggé válás" különböző fokai szerint. Ezért beszélhettünk erősen integrált politikáról, melynek esetében a döntés a közösségi intézmények kezében van (ilyen például a közös agrárpolitika), és kis mértékben integrált politikáról, melynek esetében a tagországok nem ruházták át minden jogosultságukat (közegészségügy, transz-európai hálózatok stb.) és végül beszélhetünk kormányközi politikáról. Ilyen a közös kül- és biztonságpolitika valamint a bel- és igazságügyi együttműködés, melyekben a tagországok megőrzik szuverenitásukat.

A fenti politikák mindegyikében különbözőek a döntési módok: a közös kül- és biztonságpolitika terén az Európai Parlamentnek konzultációs joga van, míg az uniós költségvetést elvetheti; a bel- és igazságügyi kérdésekben az Európai Unió Tanácsának egyhangú szavazata szükséges, míg az áruk szabad mozgásának ügyében elég a többségi szavazat. Az Európai Unió minden esetben a szubszidiaritás elvét tartja szem előtt: csak akkor avatkozik be, amikor a közös fellépés vitathatatlanul hatékonyabbnak bizonyul, mint egy vagy kél tagország egyéni akciója.

Az első pillért az Európai Közösségek alkotják (Európai Gazdasági Közösség, Európai Szén- és Acélközösség, Euratom), ez 17 területet ölel fel, melyek a közösségi intézmények hatáskörébe tartoznak. A második pillért a közös kül- és biztonságpolitikai akciók alkotják. Ez alapvetően kormányközi együttműködés, melyhez az Európai Bizottság is hozzájárul, az Európai Parlamenttel pedig egyeztetni kell. A harmadik pillér a bel- és igazságügy, ami ugyancsak kormányközi együttműködés eredménye.

Az első pillér: az európai közösségek

Az első pillérhez tartozik minden, közösségi intézménynek és eljárásnak alárendelt politika: az Európai Bizottság javaslatot tesz, az Európai Unió Tanácsa és az Európai Parlament döntést hoz, jogvita esetén ez Európai Bíróság illetékes.

A Közösségnek 17 területen van eljárási joga: az áruk szabad áramlása, mezőgazdaság, a személyek, a szolgáltatásuk és a tőke szabad áramlása. közlekedés, piaci verseny, adóügy és jogharmonizáció, gazdasági és pénzügyi politika, közös kereskedelempolitika, szociális politika, oktatás, szakképzés, fiatalok helyzete, kultúra, közegészségügy, fogyasztóvédelem, transz-európai hálózatok, ipar, kohézió, technológiai kutatás és fejlesztés, környezetvédelem és fejlesztés terén. A nemzeti hatáskör átruházásának mértéke közösségi hatáskörre a közösséggé válás vagy integráció fokmérője, ami területenként változó.

Erősen integrált politika:

Közös agrárpolitika (CAP): a közösségi költségvetés közel 44%-át teszi ki.

Közös kereskedelempolitika: amikor az Európai Bizottság a kereskedelmi világszervezettel (WTO) tárgyal, akkor az Európai Unió Tanácsának megbízásából az Európai Unió nevében tárgyal.

Közös közlekedéspolitika: technikai és szociális harmonizáció, piaci verseny, közszolgálat, stb.;

Pénzügyi politika: 1999. január 1-től az Európai Központ Bank (ECB) vezette egységes pénzügyi politika a nemzeti politikák helyébe lépett. Például a rövid lejáratú kamatlábakat ezentúl az ECR határozza meg és nem a tagországok központi bankjai.

Kevésbé integrált politikák:

A gazdasági és társadalmi kohéziós politika, amely csökkenti az Európai Unió küli7nbüzb területei közötti egyenlőtlenségeket, széleskörű együttműködés keretében zajlik a tagországok és az Európai Unió között. A célkitűzéseket közösségi szinten rögzítik.

Az oktatás, a kultúra, a szakképzés, a kutatás, az egészségügy, a társadalombiztosítás és a munkaügy terén minden ország megőrzi autonómiáját. Ezeken a területeken az Európai Unió minimális követelményeket támaszt, a tagországok eldönthetik, hogy szigorúbb normákat alkalmaznak-e. Az EU ösztönzi a nemzetek közötti együttműködést, népszerűsíti a fejlesztést és az eszmecserét.

Az oktatás terén az Európai Unió arra biztatja az iskolákat és az egyetemeket, hogy olyan programokat hozzanak létre, melyek a fiatalok számára lehetővé teszik, hogy tanulmányaik egy részét egy másik országban végezzék. A nemzeti oktatási programok tartalmába azonban nem szól bele.

Munkaügy terén az Amszterdami Szerződés új fejezetet írt, melynek lényege, hogy a tagországok -hatékonyságuk növelése érdekében - hangolják össze munkaügyi politikáikat. A nemzeti munkaügyi tervezetet azonban minden tagország maga dolgozza ki.

Második pillér: a közös kül- és biztonságpolitika

1992-ben a Maastrichti Szerződés létrehozza az Európai Unió második pillérét jelentő közös kül- és biztonságpolitikát. Ennek célja a béke fenntartása és a nemzetközi biztonság megerősítése a tagországok közötti rendszeres kormányközi együttműködés bevezetésével. Közös fellépést foganatosít (pl. humanitárius segélyszállítmány Bosznia-Hercegovinának, Mostar város közigazgatása, közép-európai stabilitási egyezmény). A döntéseket az Európai Unió Tanácsában ülésező külügyminiszterek egyhangúan hozzák, a kiegészítő akciók ügyében minősített többséggel döntenek.

Az Amszterdami Szerződés ezen felül közös akciókat és stratégiákat irányoz elő, melyek ügyében a Tanács minősített többséggel dönt (vétójoga vagy tartózkodási lehetősége van annak a tagországnak, amelyik úgy véli, hogy alapvető érdekeit sérti a döntés).

Harmadik pillér: bel- és igazságügyek

A Maastrichti Szerződés által létrehozott és az Amszterdami Szerződés által módosított harmadik pillér (bel- és igazságügyek) a közös érdekű területeken kormányközi együttműködést vezet be az Európai Unió tagországai között:

• a személyek ellenőrzése az Unió külső határain: bevándorlás, menedékjog, vízumok, stb.;
• küzdelem a nemzetközi bűnözés ellen: drogkereskedelem, terrorizmus;
• bírósági együttműködés polgári-, büntető- és vámügyekben.

A második pillérhez hasonlóan ez is lényegében kormányközi együttműködésen alapul.

Az Amszterdami Szerződés bevezeti a megerősített együttműködés fogalmát. A megerősített együttműködés - a pillérek saját eljárásaihoz alkalmazkodva - lehetővé teszi, hogy azok az országok, amelyek kívánják, előrehaladottabb intézkedéseket hozzanak. A tagországok azonban fontos nemzeti érdekből szembehelyezkedhetnek másokkal való együttműködéssel.

Az 1999. október 15-én tartott rendkívüli Tamperei Csúcson az Európai Tanács felkérte a Bizottságot egy munkaterv kidolgozására, melyben felsorolja, mit kell teljesíteniük a tagországoknak az elkövetkezendő években a bel- és igazságügyi együttműködés továbbfejlesztése érdekében.
Az Európai Unió külkapcsolati rendszere

Külkapcsolati rendszer

Az Európai Unióról szóló szerződés (a Maastrichti Szerződés) létrejötte óta csatlakozni csak az Európai Unióhoz lehet, az Európai Közösséghez már nem. A nemzetközi közjogi kapcsolatok alanya azonban változatlanul az Európai Közösség, nem pedig az Európai Unió.

Az EK a Római Szerződés 210. cikke szerint jogi személy, s ezen sem a Maastrichti, sem az Amszterdami Szerződés nem változtatott. Az EK önmagában vagy a tagállamokkal együttesen - autonóm módon vagy különféle típusú szerződéses kapcsolatok keretében - alakítja, szabályozza a Közösség alapvetően kereskedelmi és gazdasági jellegű kapcsolatait az EU-n kívüli országokkal és nemzetközi szervezetekkel.

Az EU-ról szóló szerződés első pillérébe tartozó másik két közösség: az ESZAK és az Euratom is tart fenn külkapcsolatokat, és köt nemzetközi szerződéseket. E szervezetek külkapcsolatai azonban az EK-éhoz viszonyítva csekély jelentőségűek.

Eredetileg, az EK létrejöttekor külpolitikai kérdésekben a nemzeti szuverenitást sértetlenül kívánták fenntartani. A közös piac célul kitűzésével viszont elengedhetetlenné vált, hogy közös politikákat dolgozzanak ki, amelyek képviselete, ill. végrehajtása közösségi hatáskört igényelt.

A külkapcsolatok fő pillérét a közös kereskedelempolitika (common trade policy), a társulási politika (association policy) és a "fejlesztési politika" (development policy), azaz a fejlődő országok támogatásával foglalkozó EU-politika képezi. Az utóbbi két politika eredetileg nem tartozott kizárólagosan közösségi hatáskörbe, de az elmúlt évtizedekben olyan előrelépések történtek (pl. Loméi Konvenciók, Európai Megállapodások), hogy ma e politikák jelentősége egyre inkább felzárkózik a közös kereskedelempolitikáéhoz. A Közösség más területeken (halászat, műszaki-tudományos együttműködés stb.) is köthet megállapodásokat harmadik országokkal.

Az egyes megállapodásokban szereplő kérdésektől függően a szerződő fél, ill. felek vagy az EK, vagy csak annak tagállamai, vagy a Közösség és a tagállamok együttesen. Ez utóbbiak az ún. vegyes hatáskörű szerződések, amelyek száma, szerepe növekvő, ami egyrészt összefügg a kapcsolatrendszer egyre átfogóbb jellegűvé válásával, másrészt segít áthidalni vagy elkerülni az esetleg felmerülő kompetencia-vitákat. (A Magyarországgal megkötött Európai Megállapodás is ún. vegyes hatáskörű szerződés.)

A szerződések vagy multilaterálisak (azaz több partnerrel vagy nemzetközi szervezetekkel írták alá őket), vagy bilaterálisak (azaz egyes kívülálló országgal vagy azok csoportjával kötötték őket). A szerződésekkel átfogott területek mind tárgyi-tartalmi értelemben, mind földrajzi megközelítésben folyamatosan bővülnek, továbbfejlődnek, megújulnak, de egyik értelemben sem alkotnak komplex rendszert.

Mire terjednek ki a külkapcsolatok?

Az EK külkapcsolatainak leglényegesebb tárgykörei a következők:

Közös kereskedelempolitika. Ide tartozik a közös vámpolitika, beleértve a közös vámtarifát, a legnagyobb kedvezményes és preferenciális vámtételeket, a fejlődő országok tekintetében működtetett GSP (általános vámkedvezményes) rendszert, az általános és speciális export- és importrendszer, amelynek különleges eleme a textil- és textilruházati import rendszere, a piacvédelmi, dömpingellenes és szubvencióellenes szabályozás, exporthitel-biztosítás, valamint a Kereskedelmi Világszervezettel (WTO-val) való megállapodások, a nemzetközi áruegyezmények, harmadik országokkal kötött megállapodások.

A felsorolt eszközök alkalmazhatók autonóm módon és szerződéses alapon. Az autonóm módon alkalmazott eszközök közül különleges érdeklődésre tartanak számot a különféle védelmi jellegű intézkedések. Ezek között is külön kategória a külpolitikailag motivált kereskedelmi és egyéb akciók köre, mint pl. az Irak, a Bosznia elleni kereskedelmi embargó, amelyekre a 228.a cikk alapján, többségi tanácsi döntéssel kerülhet sor.

ársulási politika. A nemzetközi jog nem ad egyértelmű definíciót a társulási politika mibenlétére. Az EK gyakorlatában, ill. a szerződések szövege szerint a társulás egy különösen privilegizált forma az EK és a harmadik országok közötti, megállapodásokon alapuló külső kapcsolatokban, amely kölcsönös jogok és kötelezettségek, közös akciók és eljárások együttes rögzítésében jut kifejezésre.

A Római Szerződés aláírásakor a társulás fogalmát - francia kezdeményezésre - az alapító tagokhoz tartozó tengerentúli országokra és felségterületekre alkalmazták. A gyarmatok függetlenné válása, ill. a más külső országokkal kiépítendő speciális kapcsolatok iránti igény később szükségessé tette e fogalom tartalmának kibővítését. Így ma a társulás kategóriájába tartoznak az egykori Yaounde-i Egyezmények bázisán az afrikai, karib-tengeri és csendes-óceáni országokkal létrejött Loméi Konvenciók, a Közösségen kívüli mediterrán országokkal létrejött korábbi megállapodások és az ezek továbbfejlődéseként létrejövő ún. Euro-Mediterrán Megállapodások, a török, a ciprusi, a máltai társulási megállapodások, az Európai Gazdasági Térséget létrehozó megállapodás, valamint a közép- és kelet-európai országokkal megkötött Európai Megállapodások.

E megállapodások kifejezetten preferenciális jellegűek, elősegítik a tagságra való felkészülést (ha fennáll a csatlakozás iránti igény), de önmagukban nem vezetnek el a tagsághoz. Korlátlan időre szólnak vagy megújíthatók, a kölcsönös kötelezettségek és jogok többnyire nem teljesen kiegyensúlyozottak, a szerződés végrehajtásán közös bilaterális és paritásos szervezetek őrködnek, vita esetén a felek ad hoc döntőbírósághoz fordulnak. A társulási szerződések és a szabadkereskedelmi megállapodások megkötése és jóváhagyása eltérő eljárás keretében történik, noha esetenként a kétfajta szerződés tartalma közel áll egymáshoz.

Az EU legátfogóbb, döntően segélyelemeket tartalmazó ún. fejlesztési együttműködése a mintegy 70 afrikai, csendes-óceáni és karib-tengeri (ún. ACP-) államokkal aláírt Loméi Konvenció keretében valósul meg. A IV. Loméi Konvenció 2000-ig érvényes (de már folynak az előkészületek az V. konvenció megkötésére). A konvenció egyik eszköze a pénzügyi támogatás, amelynek keretében az EU az Európai Beruházási Bank révén kedvezményes kölcsönöket, az Európai Fejlesztési Alap révén pedig kockázati tőkét és főként segélyt nyújt a konvencióban részt vevő országoknak. A IV. konvenció időszakára a pénzügyi jegyzőkönyv a fenti célokra 15 Mrd ECU-t irányzott elő.

Az EK-nak a határain kívül is ható közös szektorális politikái (pl. agrárpolitika, halászati politika, állat-egészségügyi és növényvédelmi politika, versenypolitika, környezetvédelmi politika, kutatási-fejlesztési politika, egyes szállítási szolgáltatások nyújtása).

A legújabb fejlemények

Az EK nemzetközi kapcsolatrendszerében a legfrissebb fejlemények, tendenciák a következők:

Az EK külkapcsolatai az európai kontinens államaival a leggazdagabbak, de a kapcsolatrendszer erőteljesen fejlődik, és kiterjed a többi földrészre is.
Európában a külkapcsolati rendszer az 1960-as évek végén, az 1970-es évek elején erősödött meg.

Ennek keretében az akkori EFTA-államokkal szabadkereskedelmi megállapodások, Görögországgal (1961) és Törökországgal (1963), valamint Ciprussal (1971) és Máltával (1973) társulási megállapodások, néhány Földközi-tengeri országgal (Algéria, Marokkó, Tunézia, Egyiptom, Jordánia, Szíria, Libanon) 1978-ban kereskedelmi és együttműködési, köztük pénzügyi segítségnyújtási kérdéseket is átfogó, társulási típusú, de nem annak nevezett együttműködési megállapodások jöttek létre.

Izraellel 1975-ben - bizonyos külön kedvezmények mellett - egyenrangúságot tükröző szabadkereskedelmi megállapodás jött létre. A politikai rendszerváltást megelőzően került sor 1988-ban az EK és a KGST között egy - kapcsolatfelvételt jelentő - közös nyilatkozat aláírására. Ezt követően több KGST-országgal bilaterális kereskedelmi, valamint kereskedelmi és gazdasági együttműködési megállapodásokat kötöttek, 1988-ban elsőként éppen Magyarországgal.

Az Európában végbemenő politikai fordulat kihatott az EU külkapcsolati rendszerére is. A közép- és kelet- európai országokkal új típusú társulási megállapodások jöttek létre (a Római Szerződés 113. és 238. cikke alapján, ún. vegyes hatáskörű szerződésekként). Ezek az ún. Európai Megállapodások egyrészről alkalmazkodtak az egységes piacon kialakuló EK és a külpolitikai együttműködést, másrészről a közös kül- és biztonságpolitikát közösségi céljai közé felvevő nyugat-európai integráció szélesedő tematikájához, gazdagodó cél- és eszköztárához.

Számos olyan elem is megjelent bennük, amelyek a mélyebb integráció irányába mutatnak, ill. lehetőséget adnak az ebben az irányban való fejlesztésre. Az Európai Megállapodások, noha aszimmetrikus jellegűek (azaz az EK egyoldalú kedvezményeket is ad), viszonylag kevesebb segítséget ígérnek a partnereknek, mint a nem tag mediterrán országokkal kötött korábbi szerződések. A PHARE program ezeket a megállapodásokat megelőzően jött létre, és céljai közvetetten összefüggtek az Európai Megállapodásokkal, de e program működését - az Európai Megállapodások létrejöttét követően is - külön nemzetközi szerződések szabályozták.

Az Európai Megállapodások sorában az első kört a Magyarországgal, Lengyelországgal és Csehszlovákiával 1991. december 16-án aláírt szerződések képezték. Azóta létrejöttek ezek a megállapodások a különvált Cseh Köztársasággal és Szlovákiával, azonkívül Romániával, Bulgáriával, a három balti állammal és Szlovéniával. A társult országok valamennyien kifejezésre juttatták a szerződés szövegében azt a szándékukat, hogy EU- tagok kívánnak lenni. A szerződések alaptípusa azonos. (Jellemzőik megismerhetők a magyar-EK Társulási Megállapodást ismertető fejezetből.) Oroszországgal, Ukrajnával és több szovjet utódállammal ún. partnerségi és együttműködési megállapodások jöttek létre. Ezek vegyes hatáskörű szerződések a Római Szerződés 113., 235. és részben a 228. cikkeinek a bázisán.

E megállapodások három fő súlyponti elemre épülnek: a politikai dialógusra, a kereskedelmi kapcsolatokat szabályozó - de nem szabadkereskedelem megteremtésére irányuló - rendelkezésekre és a beruházások, valamint a gazdasági tevékenység fejlesztésére. A pénzügyi támogatást a Közösség a TACIS segélyprogram keretében biztosítja. Eközben Európa más részeit érintően is fejlődött az EK szerződéses külkapcsolati rendszere. Az EFTA-országokkal (Svájc kivételével) 1994. január 1-jén hatályba lépett az Európai Gazdasági Térséget létrehozó szerződés. 1995. január 1-jével - Finnország, Svédország és Ausztria taggá válásával - a térség fennmaradt, csak átrendeződött az EU-tagok és a kívülállók aránya. Figyelemre méltó, hogy az EGT-n kívül maradt Svájc, ill. az EU-n kívül maradt Norvégia egy sor szektorális megállapodással (mezőgazdaság, halászat, ill. Svájc esetében közúti és légi szállítási szolgáltatások, munkaerő szabad áramlása, kutatás- fejlesztés, közületi beszerzések stb. területén) kívánják kedvezőbbé tenni a kapcsolataikat az EU-val.

Törökország a társulási szerződésében foglalt rendelkezésekre hivatkozva vámunió létrehozására irányuló tárgyalásokat kezdeményezett az EU-val. Az eredményes tárgyalások alapján létrejött megállapodás 1996. január 1-jén lépett hatályba, és ezzel megkezdődött az EU és Törökország közötti vámunió létrehozása.

Az európai külkapcsolati rendszer fejlesztésében mutatkozó "keleti" és "déli" érdekek közötti egyensúly fenntartása céljából igyekeztek erősíteni a kapcsolatokat a mediterrán országokkal is, ill. korszerűsítették a velük korábban kialakított szerződéses rendszert. Erről, valamint az említett országok részére nyújtható pénzügyi segítségnyújtási eszközökről és alapokról az Európai Tanács 1994. decemberi esseni ülése döntött.

Az EU mediterrán politikáját, az Euro-Mediterrán Partnerséget az új feltételeknek megfelelően 1995-ben a Barcelonai Nyilatkozat határozta meg. Ez a politika kiterjed a térség biztonsága megteremtésének, ill. fenntartásának elősegítésére, a kereskedelmi és gazdasági kapcsolatok fejlesztésére, az érintett mediterrán országok, a régió egésze fejlődésének a pénzügyi támogatására. 1995 és 1999 között ennek értéke 4,7 milliárd ECU.

Az új típusú kapcsolati rendszer fontos elemét képezik az ún. Euro-Mediterrán - a korábbiaknál korszerűbb, de szintén társulási típusú - Megállapodások, amelyek közül eddig ilyen szerződés csak Tunéziával, Marokkóval és Izraellel jött létre. Több országgal, mint Algériával, Egyiptommal, Szíriával még folynak a tárgyalások.

Az EK kapcsolatai Európán kívül is fejlődnek, bővülnek. E körben - az említett Loméi Konvenciókon kívül - a korábbiakban alapvetően a szektorális jellegű megállapodások voltak a fontosak, mint pl. a Nemzetközi Textilegyezményhez kapcsolódó bilaterális megállapodások a textil- és textilruházati termékek forgalmáról. Az utóbbi időszakban azonban erősödtek és rendszeresebbé váltak az Amerikai Egyesült Államokkal való, a gazdasági és kereskedelmi kapcsolatok fejlesztésére irányuló csúcstalálkozók.

E célok bilaterális vagy globális keretekben való elérésének ösztönzésére munkaprogramokat dolgoztak ki. 1995-ben fogadták el pl. az ún. új Transzatlanti Napirendet, amelynek továbbbfejlesztéseként 1998 májusában az EU-USA londoni csúcstalálkozón megállapodás született a "Transzatlanti Gazdasági Partnerség"-ről. Ez utóbbi dokumentum megjelöli azokat a területeket, amelyeken a két "nagyhatalomnak" együttműködést kell kialakítania. Ilyen az áruk és szolgáltatások kereskedelmében való akadályok leépítése, ezen belül a közbeszerzési szabályok, a szellemi tulajdonjog védelme, a kis- és középvállalati szféra kölcsönös kapcsolatainak elősegítése. Újszerű elem, hogy törekvés mutatkozik a környezetvédelem fontosságának nemzetközi elismertetésében való együttműködésre, e tényezőnek az egymás közötti kapcsolatokban való érvényre juttatására.

Tárgyalásokat folytatnak továbbá pl. az állat-egészségügyi bizonyítványok kölcsönös elismeréséről, ipari termékek megfelelőségtanúsítási bizonyítványának elfogadásáról, versenyszabályok egyeztetett alkalmazásáról, a műszaki-tudományos együttműködés fejlesztéséről. Rendszeresek a magas szintű, gazdasági célú konzultatív kapcsolatok Kanadával, Japánnal, és egyre inkább fejlődnek Kínával is. Az EU komolyan mérlegeli, hogy szabadkereskedelmi megállapodásokat köt a latin-amerikai Mercosur-együttműködés országaival. Mexikóval és Dél-Afrikával pedig már folynak is a szabadkereskedelmi tárgyalások.

A külgazdasági kapcsolatrendszer fejlesztésében az EU bilaterális törekvésein kívül az utóbbi időben egyre fontosabb szerepet töltenek be az ún. GATT-fordulók (legutóbb az uruguay-i forduló). Az itt kialakított multilaterális megállapodásokat át kell ültetni az EU bilaterális szerződéseinek rendszerébe, ami részben új szerződések megkötését, részben meglévő szerződések kiigazítását igényli.

A kibővülések

A külkapcsolati rendszer fejlődése szempontjából külön kategóriát képeznek az EK bővülései, amelyek eddig négy ütemben mentek végbe.1973-ban az Egyesült Királyság, Írország és Dánia, 1981-ben Görögország, 1986-ban Spanyolország és Portugália, majd 1995. január 1-jei hatállyal Finnország, Svédország és Ausztria felvételére került sor. A következő bővítési hullám a közép- és kelet-európai országokat érinti majd.

Az Európai Tanács 1997. decemberi luxemburgi értekezlete - támaszkodva az Európai Bizottság támogató véleményére - döntött arról, hogy 1998 első felében ezekkel az országokkal, valamint Ciprussal megkezdi tárgyalásait az ún. csatlakozási folyamatról, sőt Magyarországgal, Lengyelországgal, Csehországgal, Szlovéniával és Észtországgal, valamint Ciprussal megkezdi egyidejűleg a kétoldalú csatlakozási tárgyalásokat is. Ciprus és Málta a közép- és kelet-európai társult országokat megelőzően adták be a csatlakozási kérelmüket, a tárgyalások velük való megkezdéséről elviekben már az Európai Tanács 1994. decemberi értekezlete döntött. Ennek figyelembevételével született meg az 1997. decemberi döntés a Ciprussal való csatlakozási tárgyalások tényleges megkezdéséről. (Málta időközben a csatlakozási kérelmét visszavonta, majd 1999-ben felújította azt.)

Az EU külkapcsolati rendszere a fejlődő országokkal